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二級水利

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二級水利

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  • 發布日期:2019/06/21
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水利水電工程項目建設標準

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自新中國成立以來,我國水利水電建設取得了舉世矚目的成就,為我國國民經濟發展和社會進步發揮了巨大的作用。同時,水利水電工程的建設也不可避免的帶來了大量的水庫移民,自1949年至今,我國因水利水電建設已產生移民近2000萬[1]。水利水電工程移民安置是一項政策性強、涉及面廣的復雜的系統工程[2],國家為規范和促進移民安置工作、保護移民權益和妥善安置移民的生產生活、維護社會和諧和穩定,制定了《大中型水利水電工程建設征地移民安置條例》等一系列政策法規,在我國水利水電工程移民安置工作中發揮了不可替代的作用[3]。目前,移民個人財產補償標準一般遵循按“重置價”補償的原則,而移民工程建設標準擬定遵循的主要基礎是“三原原則”(即原規模、原標準、恢復原功能)并滿足國家相關行業強制性規定。但是在實際工作中發現,“重置價”原則無法滿足移民建房等實際合理的需求,另外,由于水電建設周期一般較長(特別是大中型水利水電工程),如果不考慮移民生活水平在此期間的發展與提高,僅以原規模和標準(即搬遷前的規模和標準)規劃設計規劃水平年(搬遷后)的移民工程,只能基本滿足移民安置的近期需要[4],遠遠不能滿足移民以及當地對社會經濟發展的長遠需求,沒有很好的解決移民安置中補償與發展、近期與遠期存在的問題。因此,本文結合工程實踐,對當前移民工程項目建設標準的不合理性進行了分析,在遵循“三原”原則的基礎上,從統籌考慮、提前規劃、整合發展的角度,結合區域社會經濟和行業的發展規劃,提出了既能保證移民安置近期要求又能滿足當地中長期社會經濟發展需求的移民工程項目建設標準確定方法,以期為水利水電工程移民安置工作的順利開展提供參考。


1問題的提出


水利水電工程建設征地移民項目建設標準是水利水電工程建設征地移民安置規劃的控制依據,也是檢驗移民安置是否成功的重要指標之一。移民工程項目建設標準的確定不僅涉及到移民群眾、項目業主的切身利益,更關系到建設征地區、移民安置區的社會經濟發展;不僅要對移民、建設征地區、安置區的現狀做出客觀的評價,還對其發展水平進行科學合理的預測,是一項意義重大、關系復雜、涉及面廣的工作[5]。根據目前我國的政策和規范,主要對移民采取“前期補償補助、后期扶持”的政策方陣,對移民補償的目的是“保持移民原有生產生活水平不降低”,是建立在維持移民基本生存需求基礎之上的,并不能滿足移民的現實需要[6]。同時,規范要求移民項目建設標準遵循“三原”原則,即堅持移民工程項目“原標準、原規模、恢復原功能”的原則,并滿足國家強制性規范和相關行業的設計標準。一方面,“重置價”和“三原”原則并沒有考慮建設征地區和移民安置區移民生活水平的發展和社會經濟的提高。一般來說,大中型水利水電工程建設周期較長,如瀑布溝水電站從可研啟動至蓄水發電、完成搬遷,歷時10年,溪洛渡、向家壩等特大型水電工程,其建設周期更加漫長。而移民的生活水平、項目的建設標準并不是一成不變的,而是隨著時間的發展而逐漸提高。因此以基準年(搬遷前)的規模和標準復建規劃水平年(搬遷后)移民工程,而不考慮目前社會經濟的發展速度,該項工程的功能和標準是遠遠不能滿足規劃水平年使用需求的。另一方面,水利水電工程特別是當前的水電工程多位于自然環境特殊、基礎設施不完善、經濟較為落后的地區[7]。當地現有的基礎設施標準都比較低,雖然在遵循“三原”原則的基礎上,要求建設標準同時符合國家和相應行業的強制性規定,但是一些移民工程項目依然不能滿足移民生活水平發展的需求,對于適應當地社會經濟的發展更是力不從心。另外,按“保持移民原有生產生活水平不降低”和“三原”原則進行補償和建設,對于建設征地區生活水平落后于安置區的移民來說其生產和生活面臨了更多的風險,這些經濟差距和心理落差將完全由移民自身承擔,形成“先進的工程,落后的庫區,貧困的移民”這種尷尬的局面[7]。因此,隨著“以人為本安置移民、構建和諧社會”方針的實施和水庫移民維權意識、自我價值實現意識逐漸提高,研究如何科學預測各項移民工程規劃水平年滿足社會正常發展的標準已經成為當前我國移民工作重點關注的問題,有必要及時對當前有關移民項目建設標準進行解釋和研究,在維護移民利益和考慮當地實際情況的條件下,適當的突破和創新現行的標準和原則,通過收集相關行業的政策、規范,采用科學合理的方法確定移民工程項目建設標準。


2標準探討


2.1標準分類


根據項目的性質、行業特點,結合水利水電工程建設征地移民安置費用的構成,本文將移民補償和工程建設項目分為補償補助項目和工程建設項目。為考慮直接關系移民切身利益以及在工作實際中爭議較大的項目,針對補償補助項目主要考慮房屋、零星林木類的補償標準。工程建設類項目又可以分為公益性項目和經營性項目,其中公益性項目主要研究交通工程、供水工程和供電工程的標準,經營類項目主要探討工礦企業、小型水電站的標準。


2.2補償補助類項目標準


2.2.1房屋補償標準水利水電移民為國家水利水電開發做出了犧牲,作為其基本生活需求和保障的房屋補償是不可或缺的。現行的移民房屋補償是按住房的結構來確定單位面積成本,按照房屋面積給予相應的補償。施國慶[8]等認為我們在測算房屋補償標準時僅考慮了房屋面積和質量要素,而房屋的居住環境和住房資產價值并沒有受到重視。同時,由于目前水電建設主要集中在我國西部少數民族地區,其建筑材料、工藝、構造都與內地有著較大的差異,特別是裝飾裝修方面,需要花費大量的人力和物力。另外,當前房屋建設對從地基到墻體再到房梁都對強度、厚度、抗震度以及地質條件較差時對基礎處理有相應的要求。因此,測算房屋的補償標準的測算依據包括:國家政策、法律法規的移民住房保障的相關規定;國內學者對城鎮住房保障的理論研究;工程的具體實踐。同時,筆者認為房屋補償標準還需以目標安置區的重建價格進行參考和衡量,以確保移民能夠良好的融入安置區的生活環境。2.2.2零星林木補償標準隨著當前水電建設向我國西部少數民族地區轉移[9],移民群眾房前屋后、田間地頭種植了大量的零星樹木,其中以花椒、核桃、蘋果等最為常見。這些零星林木單價一般按照地方政府的政策確定或者以該樹前三年平均產值的2倍計,如四川省各市(州)均頒發了與水電建設征地相關的地上附著物和青苗補償標準文件以指導本行政區范圍內地上附著物和青苗補償。一方面,這些標準一般定得偏低,如《四川省人民政府關于同意涼山州征地青苗和地上附著物補償標準的批復》中規定,核桃樹按幼苗、幼樹、出果、盛果、衰果區分的補償標準分別為3、5、30、240、200元/株,這種標準顯然過低;而甘孜州則按照幼、小、中、大、特大、超大區分,補償標準分別為10、800、2000、3000、4000、5000元/株,兩個州的補償標準相差較大。另一方面,少數民族特別是藏族地區樹齡超過百年甚至上千年的核桃等樹木較為常見,如果這些樹木按照一般的零星林木補償則有失偏頗。針對上述情況,確定其補償標準有如下兩種方法:(1)移栽,針對有條件、成活率較高的花椒、核桃、蘋果等干果和水果類以及樹齡較大、具有文物價值的樹木可以選擇移栽。在移栽的前期其產量將會受到一定的影響,可參照耕地恢復期對其恢復期進行相應補助,補助額度以前三年平均產值的一倍計。(2)按年限補償,筆者認為零星林木補償標準可以按照市場經濟運行所普遍遵循的等價交換原則進行,即在安置區為移民栽種相同樹木幼苗的前提下計算該樹木自幼苗生長到當前大小可為移民提供的收入,補償該部分收入以恢復零星林木的原貌。


2.3工程建設類項目標準


中央和地方政府出臺的一系列政策規范,對移民生活恢復有關的基礎設施建設如道路、供水、供電給出了明確的要求。同時,由于水電開發逐漸進入高山峽谷地帶,建設征地區社會經濟發展較慢,基礎設施相對落后,對外交通不發達,供水、供電設施匱乏。因此,地方政府往往在專業項目復建標準上要求考慮整個區域社會經濟的長遠發展,與地方“十二五”、“十三五”、新農村建設等規劃相結合,提高規模、擴大標準,“搭水電建設的順風車”。在此條件下,僅按照“三原”原則已經不能滿足各方的要求,需要對其標準和方法進行適當的突破和創新。2.3.1公益性項目標準2.3.1.1交通工程標準交通工程標準主要考慮道路建設標準。通過研究規劃水平年交通量的預測和政策的收集來確定道路的建設標準。預測交通量的方法很多,包括灰色預測法、回歸分析法、彈性系數法以及國內外普遍采用的四階段預測法[]。由于四階段法在國內外交通量預測中得到了廣泛的應用,因此,本文以四階段法預測移民交通工程中的交通量。其步驟如下:移民項目建設區社會經濟發展預測;彈性系數的確定;交通量增長率預測;交通量預測。社會經濟發展預測主要是對建設區未來一定時期內經濟狀況(GDP)作出合理預測,進而得到該時期GDP變化的百分率α1。彈性系數是指交通量的變化率α2與GDP的變化率α1之間的比例關系,若用e表示,則有e=α2/α1。預測出α1和e后就可以根據上式求得交通量的變化率α2,進而求得未來某一水平年的交通量Tn=T1×(1+α2)n-1(式中,n表示年份,基準年為第一年;T1、Tn分別表示第1年和第n年的交通量。政策方面,需收集國家、省和當地政府對道路建設的相應規定。如四川省交通廳《關于進一步規范農村公路建設標準和審批程序的通知》提出了“十二五”期間四川省農村公路建設的基本標準,主要有以下要求:一是要求農村公路應按照等級路標準建設,縣道應不低于三級公路技術標準,鄉道、村道應不低于四級公路技術標準;二是對路基路面寬度進行了規定;三是對特殊地區建設標準應該區別對待;四是對農村公路路面結構作了規定,通鄉通村公路路面硬化應采用瀝青混凝土或水泥混凝土路面。在“三原”原則的基礎上,通過對交通量的預測和有關政策要求的比較,取三者中的較高標準作為移民項目道路工程建設的標準,以滿足移民群眾的需求和當地社會經濟的發展要求。2.3.1.2供水工程標準供水工程建設規模主要需要確定供水人口的規模、人均用水定額等因素參數。根據方法和所需數據的不同,供水規模預測方法可以分為兩類:數學模型預測法和人口?定額法。應用較為廣泛的模型預測法包括灰色預測法、T-S模型、ARIMA模型、回歸模型。其中較為簡便、準確的為回歸模型。供水工程的規模是根據其供水對象的需水量來確定的。需水量的影響因素有人口、GDP、氣候等,在可預見的時期內氣候變化相對人口和GDP對需水量的影響是很小的,故本文僅考慮人口和GDP對需水量的影響。人口?定額法較為簡單,主要是根據當地規劃的人口增長率預測某一水平年的人口P,根據國家和地方對人均用水定額的規定、并適當考慮人們生活水平的提高確定某一水平年的人均用水定額Q,則需水量可以表示為W=P×Q。在遵循國家相關規定、規范等,依據“三原”原則和上述方法確定的供水工程建設標準,取三者中的較高標準作為移民項目供水建設的標準,以滿足移民群眾生活水平不斷提高的要求。2.3.1.3供電工程標準供電工程建設標準主要是確定某一水平年的供電人口規模、人均用電定額。供電規模由用電量大小確定,用電量的預測方法也可分為數學模型預測法和人口?定額法。供電工程標準需同當地規劃緊密結合,其標準確定方法同供水工程確定方法相似,此處不再贅述。2.3.2經營類項目標準目前,水利水電工程建設影響最多的經營類項目是工礦企業和小型水電站。對于受影響的企業,其處理方法主要分為遷建和一次性補償兩種,以下分別對這兩種處理方式的標準進行討論。對于有條件、經各方達成一致之后可遷建的企業,可選擇遷建。工礦企業和小型水電站遷建一般遵照“三原”原則,但是為達到國家和行業的強制性要求如保護環境、節約能源等,一些落后企業需要在原來的基礎上進行技術改造、生產能力提升以及地區企業合并等,企業遷建標準就必須遵循上述相關規定和地區規劃。同時,在遷建的時間內企業不能產出沒有盈利,而仍需支付工人工資、發生管理費用和其他費用,故需支付停產期內的企業損失[11]。


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